Решение Свердловского областного суда от 20.02.2015 по делу N 3-70/2015 <О признании недействующим подпункта 2 статьи 1 Закона Свердловской области от 17.12.2014 N 124-ОЗ "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области">
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 20 февраля 2015 г. по делу № 3-70/2015
Свердловский областной суд в составе судьи Шумкова Е.С.,
при секретаре Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Свердловской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Свердловской области от 17 декабря 2014 года № 124-ОЗ "О внесении изменений в "Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области"
установил:
17 декабря 2014 года Губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области № 124-ОЗ "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (далее - Закон Свердловской области от 17 декабря 2014 года № 124-ОЗ), принятый Законодательным Собранием Свердловской области 16 декабря 2014 года.
Статьей 1 названного Закона Свердловской области внесены следующие изменения в Закон Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (далее - Закон Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ):
- подпункт 3 статьи 1 после слов "административным комиссиям," дополнен словами "уполномоченному исполнительному органу государственной власти Свердловской области, указанному в статье 45-2 настоящего Закона Свердловской области," (подпункт 1);
- статья 19 дополнена примечанием следующего содержания: "Примечание. В случае если муниципальными нормативными правовыми актами парковки (парковочные места), расположенные на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, отнесены к объектам внешнего благоустройства, к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи и совершенные с использованием транспортных средств, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи в соответствии с федеральным законом привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств." (подпункт 2);
- статья 45 после слов "административные комиссии" дополнена словами "и уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области, указанный в статье 45-2 настоящего Закона Свердловской области" (подпункт 3);
- часть первая пункта 1 статьи 45-1 после слов "на территории Свердловской области" дополнена словами ", а также дел об административных правонарушениях, предусмотренных пунктом 2 статьи 19 настоящего Закона Свердловской области, при фиксации административных правонарушений с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- киносъемки, видеозаписи" (подпункт 4);
- глава 10 дополнена статьей 45-2 следующего содержания:
"Статья 45-2. Уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области.
Уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области, определенный Правительством Свердловской области, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных пунктом 2 статьи 19 настоящего Закона Свердловской области, при фиксации правонарушений с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи.
От имени уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области, указанного в части первой настоящей статьи, дела об административных правонарушениях рассматривают уполномоченные должностные лица этого органа, перечень которых устанавливается исполнительным органом государственной власти Свердловской области." (подпункт 5) (л. д. 44).
Закон Свердловской области от 17 декабря 2014 года № 124-ОЗ опубликован 18 декабря 2014 года в официальном средстве массовой информации - "Областной газете" № 234/СВ, а также на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (л. д. 45) и вступил в действие по истечении 10 дней со дня его официального опубликования.
Прокурор Свердловской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим Закона Свердловской области от 17 декабря 2014 года № 124-ОЗ, как противоречащего пунктам 5, 6 статьи 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", части 1 статьи 2.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ввиду неясности его правого регулирования.
В обоснование указал, что названный закон подразумевает рассмотрение уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области дел об административных правонарушениях, предусмотренных пунктом 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ, без составления протокола об административном правонарушении и с вынесением постановления по делу об административном правонарушении без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.
Однако часть 3 статьи 28.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает возможность не составления протокола об административном правонарушении и вынесения постановления по делу об административном правонарушении без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, только в случае выявления административного правонарушения предусмотренного главой 12 этого Кодекса или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства, и зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи.
В то же время из требований пункта 21 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 1, 5, 6 статьи 3, статьи 13 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьи 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" следует, что вопросы создания и установления порядка пользования на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, относятся к вопросам в области автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, а не к вопросам благоустройства. В связи с этим, административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена пунктом 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ (неуплата платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, в размере, установленном муниципальными нормативными правовыми актами) не может быть отнесено к правонарушениям в области благоустройства территории. Поэтому в силу части 3 статьи 28.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по данному составу административного правонарушения не может применяться порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренный оспариваемым законом.
Неясность правового регулирования прокурор усматривает в том, что невозможно обеспечить единообразное понимание закона, так как в настоящее время отсутствует механизм получения сведений о собственниках транспортных средств должностными лицами органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных пунктом 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ, отсутствует возможность составления протокола об этом административном правонарушении уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области, отсутствует порядок рассмотрения дел о таком правонарушении, что создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями при привлечении лиц к административной ответственности.
Кроме того, неясность прокурором усматривается и в том, что имеющиеся в настоящее время технические средства не позволяют одномоментно зафиксировать названное правонарушение, для его выявления требуется сопоставление двух доказательств: фото-, видеофиксации нахождения транспортного средства на парковке и документа, свидетельствующего об отсутствии факта уплаты за пользование парковкой.
Представители Губернатора Свердловской области Р. и Законодательного Собрания Свердловской области Л. с заявленными требованиями не согласились, просили отказать в их удовлетворении. В обоснование в письменных возражениях и в судебном заседании указали, что оспариваемый Закон Свердловской области принят Законодательным Собранием Свердловской области в пределах его компетенции, определенной статьями 1.1, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Исходя из предписаний Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 613, разъяснений Министерства финансов Российской Федерации в письме от 15 ноября 2006 года № 03-03-04/2/241 автомобильная дорога и ее элементы, в том числе парковки, могут быть отнесены к элементам благоустройства территории муниципального образования. Об этом также свидетельствуют и правоприменительные распоряжения Правительства Российской Федерации от 27 мая 2005 года № 637-р, от 07 августа 1998 года № 1093-р, которыми в муниципальную собственность переданы автомобильные дороги, поименованные, как объекты благоустройства. Учитывая это, принимая во внимание местонахождение статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ в главе 4 этого закона "Административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды и благоустройства", полагали, что состав административного правонарушения, предусмотренный пунктом 2 названной статьи Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ относится к категории правонарушений в области благоустройства территории, а доводы прокурора, отрицающие это обстоятельство - подлежащими отклонению. Пояснили, что в случае фиксации правонарушения, предусмотренного вышеназванной нормой Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ, с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, протокол о таком административном правонарушении не должен составляться, а постановление по делу об административном правонарушении должно выноситься без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Поэтому находили оспариваемый закон не противоречащим требованиям части 1 статьи 2.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Не усматривали представители заинтересованных лиц и никакой неясности в правовом регулировании, установленном оспариваемым законом.
Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, суд находит, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).
Специальным федеральным законом, регулирующим вопросы административного и административно-процессуального законодательства, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, часть 1 статьи 1.1 которого определяет, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Часть 1 статьи 1.3 названного Кодекса к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях (пункт 1); порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (пункт 4).
Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях установлены статьей 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. К ним в частности относятся: установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1); организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 части 1); определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса (пункт 3 части 1).
Аналогичные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрены подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Согласно статье 29 Устава Свердловской области Законодательное Собрание Свердловской области является высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Свердловской области. К компетенции Законодательного Собрания Свердловской области статья 31 Устава Свердловской области, статьи 34, 53 - 63 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 года № 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" относят принятие Законов Свердловской области, в том числе и по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Таким образом, вышеприведенные правовые акты позволяют Законодательному Собранию Свердловской области принимать законы, регулирующие вопросы об административных правонарушениях на территории Свердловской области, в том числе вносить изменения в такие законы.
Вместе с тем, наделив Свердловскую область, как субъект Российской Федерации вышеперечисленными полномочиями в области законодательства об административных правонарушениях, реализацию этих полномочий законодателем Свердловской области федеральный законодатель увязал напрямую с положениями статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающими исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Так статья 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не дает субъектам Российской Федерации право устанавливать порядок производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, отличный от порядка, установленного названным Кодексом, как не позволяет она и принимать субъектам Российской Федерации нормативные правовые акты, устанавливающие иные принципы и общие положения административной ответственности, чем те, которые установлены Кодексом.
Федеральное законодательство не исключает возможности воспроизведения в законах субъектов Российской Федерации положений федеральных законов (пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"), как не исключает и возможности наличия в региональных законах ссылок (отсылок) на положения федеральных нормативных правовых актов. Однако такие ссылки не должны приводить к искажению федерального законодательства и придавать ему иной смысл, чем тот, который ему придан федеральным законодателем.
Пункт 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ (в редакции Закона Свердловской области от 06 февраля 2014 года № 10-ОЗ) предусматривает административную ответственность за неуплату платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, в размере, установленном муниципальными нормативными правовыми актами.
В примечании к статье 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ, введенном подпунктом 2 статьи 1 оспариваемого Закона Свердловской области, речь идет о порядке привлечения к административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств за совершение административного правонарушения, предусмотренного пунктом 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ.
Текст примечания означает, что если парковки (парковочные места), расположенные на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, отнесены муниципальными правовыми актами к объектам внешнего благоустройства, а вышеназванное административное правонарушение совершено с использованием транспортных средств и зафиксировано работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, то к административной ответственности за совершение этого правонарушения подлежит привлечению собственник (владелец) транспортного средства, а не лицо, на котором в конкретном случае непосредственно лежала обязанность произвести оплату за пользование парковкой и которое не выполнило этой обязанности. Для определения порядка, в котором такой собственник (владелец) транспортного средства подлежит административной ответственности, примечание отсылает к положениям федерального закона, то есть к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.
Названный Кодекс в статье 2.6.1, в примечании к статье 1.5, в части 3 статьи 28.6, в частях 6 и 7 статьи 29.10 устанавливает особенности ответственности собственников (владельцев) транспортных средств за административные правонарушения, предусмотренные главой 12 этого Кодекса и административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенных с использованием транспортного средства, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи. Устанавливает он и особый порядок производства по делам о таких правонарушениях.
В частности, при указанных обстоятельствах, на собственников (владельцев) транспортных средств не распространяются общие положения принципа презумпции невиновности, в соответствии с которыми лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Наоборот, для освобождения от ответственности собственник (владелец) транспортного средства должен доказать, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц (примечание к статье 1.5, часть 2 статьи 2.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Производство по делу о таком правонарушении осуществляется без составления протокола об административном правонарушении, а рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (часть 3 статьи 28.6, части 6, 7 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Анализируя текст примечания к статье 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ и вышеприведенные положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в их взаимной связи, учитывая нахождение названной статьи Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ в главе этого Закона, называемой "Административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды и благоустройства", суд находит, что это примечание с очевидностью указывает на необходимость привлечения к административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств, за совершение административных правонарушений, предусмотренных пунктом 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ (при наличии условий, названных в примечании) в порядке, установленном статьей 2.6.1, частью 3 статьи 28.6, частями 6 и 7 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, как за правонарушения в области благоустройства территории.
Данные выводы согласуются с пояснениями представителей Губернатора Свердловской области и Законодательного Собрания Свердловской области, смысл которых сводится к тому, что оспариваемый закон позволяет осуществлять производство и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных пунктом 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ в вышеназванном порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, то есть без составления протокола об административном правонарушении и без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.
О таком порядке производства и рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных названной нормой Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ, указывают и представленные суду проекты нормативных правовых актов, разработанных в целях реализации оспариваемого Закона Свердловской области (л. д. 109 - 133).
Однако действующее федеральное законодательство не позволяет отнести названное административное правонарушение к категории правонарушений в области благоустройства территории.
Так, в силу пункта 21 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации парковка (парковочное место) - это специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка, либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения.
Согласно статье 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы, в том числе элементы обустройства автомобильных дорог) (пункт 1). Сооружения, предназначенные для обеспечения дорожного движения и его безопасности, включая стоянки (парковки) транспортных средств относятся к элементам обустройства автомобильных дорог (пункт 5). Дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, включая эти действия и в отношении стоянок (парковок) транспортных средств, как элементов обустройства автомобильных дорог (пункт 6).
В силу статьи 13 названного федерального закона органы местного самоуправления обладают следующими полномочиями в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности: принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования; установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения; установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения (пункты 3.1, 3.2, 3.3.).
Таким образом, принятие органами местного самоуправления решений: о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, об установлении размера платы за пользование на платной основе названными парковками (парковочными местами), об установлении порядка использования на платной основе этими парковками, включая в себя и порядок оплаты за пользование такими парковками (парковочными местами), является ничем иным, как реализацией предоставленных им вышеуказанных полномочий в области автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
Поскольку в соответствии со статьей 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" парковки (парковочные места) в границах населенных пунктов создаются и используются в порядке, установленном Федеральным законом от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", то принятие органами местного самоуправления решений о создании в границах населенных пунктов парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, об их использовании на платной основе, установлении размера платы за их использование и порядка такой оплаты, также являются действиями по реализации вышеперечисленных полномочий в области автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы создания и обеспечения функционирования парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах местного значения также относит к вопросам дорожной деятельности, решаемым органами местного самоуправления (пункт 5 части 1 статьи 14, пункт 5 части 1 статьи 15, пункт 5 части 1 статьи 16).
Именно на основании вышеперечисленных норм Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", реализуя названные правомочия в области автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, Администрация города Екатеринбурга Свердловской области, как орган местного самоуправления, утвердила Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования "город Екатеринбург" (Постановление Администрации города Екатеринбурга от 04 июня 2012 года № 2360), приняла решение о создании платных парковок на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования "город Екатеринбург", установив размер платы за пользование платной парковкой (парковочным местом) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования "город Екатеринбурга" в размере 30 рублей за час (постановление Администрации города Екатеринбурга от 22 мая 2014 года № 1375).
На этом же основании постановлением Администрации города Екатеринбурга от 24 декабря 2013 года № 4303 утверждено Положение о порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования "город Екатеринбург". Главой 5 этого Положения установлены правила пользования такими парковками, в том числе и на платной основе. В частности, при пользовании платной парковкой пользователи парковок обязаны оплачивать установленную стоимость пользования данным объектом с учетом фактического времени нахождения транспортного средства на его территории (кратно одному часу) (пункт 22), им запрещается оставлять транспортное средство на территории парковки без оплаты пользования парковкой на срок более 10 минут (пункты 23, 26).
Применительно к названным нормативным правовым актам муниципального образования "город Екатеринбург" административная ответственность по пункту 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ может наступить за нарушение пунктов 22, 23, 26 вышеуказанного Положения о порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования "город Екатеринбург", то есть за нарушение муниципального нормативного правового акта, регулирующего отношения в области автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
При таких обстоятельствах, анализируя вышеприведенные положения Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", суд приходит к выводу, что норма пункта 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ представляет собой санкцию за невыполнение установленных муниципальным нормативным правовым актом правил пользования на платной основе парковками или парковочными местами (правил оплаты пользования парковками), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, принятых органами местного самоуправления в процессе реализации полномочий в области автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. Данная норма направлена на охрану общественных отношений именно в этой сфере.
Охранять именно эту сферу общественных отношений названная норма Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ будет и в том случае, когда парковки (парковочные места), расположенные на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, будут отнесены к объектам внешнего благоустройства, поскольку их создание и установление правил пользования на платной основе (правил оплаты) будут устанавливаться исходя из полномочий, определенных вышеуказанными федеральными законами.
Сфера общественных отношений, на защиту которой направлена та или иная норма законодательства об административных правонарушениях определяется не только из наименования главы закона, в которую структурно включена конкретная норма, но в большей мере из содержания самой нормы. Приведенное федеральное правовое регулирование не позволяет суду отнести названную норму Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ к нормам, направленным на охрану общественных отношений в сфере благоустройства. Иными словами, несмотря на то, что статья 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ находится в главе "Административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды и благоустройства" правонарушение, предусмотренное ее пунктом 2, не является административным правонарушением в области благоустройства территории.
На правоотношения в области создания и использования парковок (парковочных мест) при определенных условиях могут распространяться нормы, регулирующие область благоустройства территории, в том числе и нормативные акты, на которые ссылались в своих возражения представители заинтересованных лиц.
Вместе с тем, порядок создания парковок (парковочных мест) именно на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, порядок пользования такими парковками (парковочными местами), в том числе на платной основе, регулируются исключительно Федеральным законом от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и правовыми актами, принятыми в соответствии с ним, а нарушение установленного ими порядка, как уже указано выше, влечет за собой нарушение правоотношений, урегулированных этим федеральным законом. С учетом этого, доводы представителей заинтересованных лиц, в том числе основанные на приведенных ими правовых актах, о необходимости отнесения вышеназванного административного правонарушения к правонарушениям в области благоустройства территории, суд находит не состоятельными.
Таким образом, при производстве по делу об административном правонарушении, предусмотренном пунктом 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ, которое не является правонарушением в области благоустройства территории, не является и правонарушением, предусмотренным главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не могут применяться общие положения административного законодательства, установленные примечанием к статье 1.5 и статьей 2.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также и порядок производства по делу об административном правонарушении, предусмотренный частью 3 статьи 28.6 и частями 6, 7 статьи 29.10 названного Кодекса, так как федеральным законодателем строго установлено, что эти нормы могут применять только по делам о правонарушениях, предусмотренных главой 12 указанного Кодекса и по делам о правонарушениях в области благоустройства территории.
Следовательно, включив оспариваемым законом в Закон Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ вышеприведенное примечание к статье 19 закона, законодатель Свердловской области распространил общие принципы законодательства об административных правонарушениях и порядок производства по делу об административном правонарушении, установленные в примечании к статье 1.5, статье 2.6.1, части 3 статьи 28.6, частях 6, 7 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на правоотношения к которым в соответствии с федеральным законодательством эти нормы применяться не могут. Этим законодатель Свердловской области установил собственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным федеральным законодательством (пункты 1, 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации) к исключительной компетенции Российской Федерации.
Поэтому, подпункт 2 статьи 1 Закона Свердловской области от 17 декабря 2014 года № 124-ОЗ, которым Закон Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ дополнен примечанием к статье 19 вышеизложенного содержания, в силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит признанию недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу, как принятый с превышением полномочий, предоставленных законодательному органу государственной власти Свердловской области федеральным законодательством и противоречащий пунктам 1, 4 части 1 статьи 1.3, статье 2.6.1, части 3 статьи 28.6, частям 6, 7 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Остальные положения статьи 1 Закона Свердловской области от 17 декабря 2014 года № 124-ОЗ (подпункты 1, 3, 4, 5) направлены на предоставление уполномоченному исполнительному органу государственной власти Свердловской области права на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных пунктом 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ. Ими также устанавливаются порядок определения этого органа и установления перечня должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела о таком административном правонарушении.
Эти положения согласуются в полном объеме с требованиями пунктов 2, 3 части 1 статьи 1.3.1, пункта 3 части 2 статьи 22.1, частью 6 статьи 22.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и им не противоречат.
Правовые нормы, изложенные в подпунктах 1, 3, 4, 5 статьи 1 Закона Свердловской области от 17 декабря 2014 года № 124-ОЗ не устанавливая какого-либо порядка производства по делу об административном правонарушении, сами по себе не предполагают рассмотрение дела об административном правонарушении, предусмотренном пунктом 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ в порядке, установленном частью 3 статьи 28.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (без составления протокола об административном правонарушении и без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не исключает возможность фиксации с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи иных административных правонарушений, помимо предусмотренных главой 12 Кодекса и правонарушений в области благоустройства территории, совершенных с использованием транспортного средства. Следовательно, нормы, изложенные в подпунктах 1, 3, 4, 5 статьи 1 Закона Свердловской области от 17 декабря 2014 года № 124-ОЗ предполагают рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных пунктом 2 статьи 19 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ в общем порядке производства по делу об административном правонарушении, без учета особенностей, установленных статьями 2.6.1, частью 3 статьи 28.6, частями 6, 7 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
С учетом изложенного, суд находит, что правовые нормы подпунктов 1, 3, 4, 5 статьи 1 Закона Свердловской области от 17 декабря 2014 года № 124-ОЗ, как и статья 2 этого закона отвечают требованиям ясности и единообразного понимания, не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, вследствие чего нет оснований для признания их недействующими.
Доводы прокурора об отсутствии технических средств, позволяющих одномоментно фиксировать названное административное правонарушение, а также об отсутствии механизма установления собственников (владельцев) транспортных средств, с использованием которых совершено такое правонарушение, не свидетельствуют о несоответствии оспариваемого Закона законодательству, имеющему большую юридическую силу, так как эти вопросы подлежат урегулированию на стадии применения закона, в том числе путем издания подзаконных актов и совершенствования применяемых технических средств.
В соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сообщение о решении суда, после его вступления в законную силу, подлежит опубликованию в "Областной газете".
Руководствуясь статьями 194, 198, 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление прокурора Свердловской области удовлетворить частично, со дня вступления в законную силу настоящего решения суда признать недействующим подпункт 2 статьи 1 Закона Свердловской области от 17 декабря 2014 года № 124-ОЗ "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области".
Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в "Областной газете" в течение десяти дней со дня вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме через Свердловский областной суд.
Судья
Е.С.ШУМКОВ
------------------------------------------------------------------